行政公益诉讼起诉条件的实践回探与完善对策

　　论文《行政公益诉讼起诉条件的实践回探与完善对策》发表在《巢湖学院学报》，本文仅共展示，来自网络平台。

　　摘要

　　行政公益诉讼正逐步走向成熟。通过系统回顾近三年的行政公益诉讼的立法与司法的实践样态，行政公益诉讼在起诉条件方面存在着检察建议内容的未完全履行适用的脱离、被告适格认定依据的低阶化、诉讼请求类型的不当并用、审查起诉期的虚置以及人民法院在起诉条件审查的缺位等问题。为进一步纠正行政公益诉讼起诉条件在实践中的偏离，在检察公益诉讼立法的契机之下，明确诉前程序转入诉讼程序的形式要件，统一审查起诉期作为起诉要件适用;同时，检察机关应当回归法律监督的功能定位，审判机关应该客观中立审查起诉条件。

　　关键词

　　行政公益诉讼;起诉条件;检察公益诉讼法;法律监督

　　Abstract

　　Administrative public interest litigation is gradually maturing. Through a systematic review of nearly three years of legislative and judicial practices related to administrative public interest litigation, several issues have been identified regarding the conditions for prosecution: the incomplete fulfillment of procuratorial suggestions, the low threshold for determining defendant eligibility, the improper combination of types of litigation requests, the superficial examination of prosecution periods, and the absence of judicial review of prosecution conditions by people’s courts. To address the deviation in the prosecution conditions of administrative public interest litigation in practice, and in light of the recent legislative developments in procuratorial public interest litigation, it is essential to clarify the formal requirements for transitioning from pre-litigation procedures to litigation processes and to standardize the prosecution period as a key requirement for prosecution. Additionally, procuratorial organs should revert to their role in legal supervision, while judicial organs should maintain an objective and neutral review of prosecution conditions.

　　Key words

　　administrative public interest litigation; conditions for prosecution; procuratorial public interest litigation law; legal supervision

　　引言

　　2023年检察机关办理行政公益诉讼案件16.8万件，向行政机关发出诉前检察建议11.6万件，回复整改率99.1%，对发出公告或检察建议后仍未得到解决的，依法提起诉讼1.3万件①。“坚持把诉前实现公益目的作为最佳司法状态”的检察理念成为行政公益诉讼司法实践与学术研讨的重点。诉前制发检察建议在性质上属于程序性权力，不具有根本的强制执行力，如果没有后续的起诉设置，行政机关就不会重视检察建议[1]。行政公益诉讼的起诉条件联结着诉前程序与诉讼程序，起诉条件与诉前程序的程序效果是否真正实现密切相关。

　　当前，学界对行政公益诉讼起诉条件的关注较为分散，以行政公益诉讼的被告适格、起诉期限等单一起诉条件为研究对象，缺少对起诉条件的体系化研究。行政公益诉讼被告适格方面，有学者指出，不同行政监管模式下被告的“监管职责”须与公益损害或者公益救济之间存在直接因果关系[2];行政公益诉讼起诉期限方面，有学者认为，当前行政公益诉讼的起诉期限具有诉讼时效的功能而非起诉条件之一[3]，也有学者认为，行政公益诉讼需设置起诉期限[4];此外，学界还将“行政机关不依法履职”作为起诉条件[5-7]，分析“不依法履职”的认定标准，其中有学者指出，“不依法履行职责”是学界对其立法条文的误读，这是行政公益诉讼的胜诉条件而非起诉条件[8];仅有部分学者对行政公益诉讼的起诉条件进行一体化研究[9]。综上，目前学界对行政公益诉讼起诉条件的体系化研究不足，影响行政公益诉讼的起诉精准性。因此，文章将尝试在统一行政公益诉讼制度目的之下，进一步完善行政公益诉讼的法律规范与实践运行。

　　一、行政公益诉讼起诉条件的实践回探

　　行政公益诉讼制度自2015年在部分地区试点，2017年正式写入《中华人民共和国行政诉讼法》(下文简称《行政诉讼法》)第25条第4款。随后，行政公益诉讼相关的法律规范与司法实践不断丰富与发展。在行政公益诉讼制度逐步走向成熟之际，研究从法律规范文本与司法实践两方面回探起诉条件。

　　(一)立法实践：法律规范文本中的起诉条件

　　2017年，行政公益诉讼制度正式入法，相关配套立法也随之制定完善。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下文简称《检察公益诉讼解释》)在第23条规定人民法院对于提起的行政公益诉讼符合行政诉讼法规定的第三项、第四项及本解释规定的起诉条件的应当登记立案，因此，行政公益诉讼的起诉要件包括检察建议内容未完全履行、适格的被告、具体的诉讼请求、起诉期限。

　　1. 检察建议内容的未完全履行

　　行政公益诉讼制度具有“两阶段的构造”，履行诉前程序是行政公益诉讼的程序性要件。《检察公益诉讼解释》第21条、《人民检察院公益诉讼办案规则》(下文简称《公益诉讼办案规则》)第81条规定，人民检察院在起诉前向负有监督管理职责的行政机关制发检察建议，人民检察院在提起诉讼前完成检察建议程序具有法定性和必经性[10]。

　　在诉前程序履行后并不必然进入诉讼程序，《公益诉讼办案规则》第81条规定，检察机关由诉前程序进入诉讼程序的起诉标准是：行政机关在收到检察建议后仍不依法履行职责，且国家利益或者社会公共利益持续处于受侵害状态。行政机关是否未依法履行职责，以及后果上是否造成公共利益的侵害属于实质审查范畴，需审判机关在实体审理中查明，起诉条件是形式上审查案件是否有进入诉讼审理之必要，因此第81条规定的起诉标准是检察机关的主观化依据，难以直接作为起诉条件适用。随后在第82条对“未依法履行职责”的具体情形进行列举，列举的具体情形主要围绕行政机关的整改措施。但行政机关的整改措施是因检察机关的检察建议而起，在行政机关具有第82条列举的情形时，行政机关属于未依法履行职责，得以满足第81条所规定的行政公益诉讼的起诉标准。《公益诉讼办案规则》第82条为检察机关提起诉讼时提供客观量化因素，因此第82条整体上可视为行政公益诉讼起诉要件，即行政机关是否有效落实检察建议的内容。

　　2. 适格的被告

　　被告适格是《行政诉讼法》第49条规定的提起诉讼应当符合的条件，《检察公益诉讼解释》第23条也明确检察公益诉讼的起诉条件遵循“明确的被告”。根据《行政诉讼法》第25条第四款、《公益诉讼办案规则》第67条的规定，行政公益诉讼中所诉的行政机关是负有对国家利益、社会公共利益的监督管理职责，但未能履行监督管理职责，并且导致国家利益、社会公共利益损害。在行政公益诉讼中，确定适格的被告的关键在于确定所诉行政机关与被侵害国家利益、社会公共利益之间的“监督管理职责”[2]。而认定行政机关监督管理职责在《公益诉讼办案规则》第72条予以明确，以“法律法规规章”为依据，以“行政机关的三定方案、权力清单和责任清单”为参考。

　　3. 具体的诉讼请求

　　《行政诉讼法》第49条规定提起诉讼应当有“具体的诉讼请求”，在《行政诉讼法解释》第68条对“有具体的诉讼请求”进一步细化分为了八类诉讼请求类型。而在《公益诉讼办案规则》第83条中人民检察院向人民法院提出的诉讼请求仅列举了四类，《行政诉讼法解释》中其他四类①的诉讼请求是否可以在行政公益诉讼中提起，当前法律规范中尚未明确。在《公益诉讼办案规则》第84条中对行政公益诉讼的诉讼请求也做出特殊规定，即在审理过程中，行政机关实现全部诉讼请求，允许人民检察院撤诉，也允许人民检察院将履行之诉变更为确认之诉。

　　4. 起诉期限

　　《行政诉讼法》第46条规定了行政诉讼的起诉期限，起诉期限是行政诉讼中重要的消极起诉条件[11]，在实践中对于是否满足起诉条件有着客观的衡量。在行政公益诉讼中，《公益诉讼办案规则》第47条对人民检察院审查起诉期的遵守与延长进行了严格规定，因此人民检察院应在审查起诉期内提起行政公益诉讼，行政公益诉讼的审查起诉期限即为行政公益诉讼的起诉期限。

　　(二)司法实践：裁判案例中起诉条件的适用

　　《检察公益诉讼解释》第23条是行政公益诉讼起诉条件主要的依据来源，研究通过梳理该解释实施以来的行政公益诉讼案件，试图在各类型的行政公益诉讼中，考察当前行政公益诉讼起诉条件在司法实践中的适用情况。通过“裁判文书网”检索2021年1月1日至2024年6月1日期间的行政公益诉讼案件，以“行政案件”为案件类型，“公益诉讼”为关键词进行检索，共获得116份判决书、185份裁定书，经剔除重复、雷同以及不符合条件的文书后，获得实际有效的88份行政公益诉讼判决书、171份行政公益诉讼裁定书。对以上259份行政公益诉讼案例的起诉条件部分进行梳理，探寻在司法实践领域的起诉条件。

　　1. 检察建议内容未完全履行的实践认定

　　在诉前程序转入诉讼程序的要素上立法与司法存在分歧。在司法实践中，检察机关脱离《公益诉讼办案规则》第82条的形式要件，不以检察建议为形式参照，径直将“不依法履行职责，造成公共利益侵害”的实质性要件作为起诉条件。通过对88份行政公益诉讼判决书逐一研读与梳理，发现检察机关在起诉状中以“未履行监管职责/怠于履行监管职责+国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态”作为诉前程序转入诉讼程序的具体要素，但在证据材料的支撑上，多数案件以公益受损的现场照片作为“未依法履行职责”的材料支撑。以荆门市XX区人民检察院诉荆门市XX区人民政府XX办事处不履行建筑垃圾监管职责一案②为例，检察院诉称行政机关未完成整改，赵家坡路的建筑垃圾仍未清理完全，社会公共利益仍处于受侵害状态;并以检察建议履行后的现场照片作为行政机关在检察建议后未依法履行职责的证据支撑。

　　2. 适格被告的认定依据

　　行政公益诉讼适格被告的认定依据以法律法规规章为主，但个别案件突破被告适格认定依据的边界。行政公益诉讼适格的被告要求行政机关与受损公益之间具有监督管理职责，行政机关的职责义务由法律法规规章规定，规范性文件在无上位法依据的前提下，不能任意创设行政机关监督管理职责。因我国监管结构的复杂性与监督主体的多元性，实践中需要先明确统一的监管部门，再根据具体的地域、层级、事务等划分出监管内容交给相关部门专门监管[2]，因此在实践中同一监管职责在不同行政区域内可能由不同机关承担，故而需借助本地区三定方案、职责清单等规范性文件确定具体管辖机关。以法律法规规章为监管职责来源的认定依据，以规范性文件确定具体管辖机关，这与《公益诉讼办案规则》第72条的立法也相吻合;在行政公益诉讼起诉条件的梳理中也与此大致相匹配(图1、图2)。以包头市XX区人民检察院诉包头市XX区应急管理局不履行法定职责一案③为例，检察机关依据部门规章《尾矿库安全监督管理规定》确定政府安全生产管理部门对尾矿库的监管职责，再具体到本案中XX区政府部门职能划分的规范性文件《包头市XX区应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》确定本地区中具体管辖部门即XX区应急管理局，从而确定其为本案中适格的被告。但也存在个别案件旁逸斜出突破法律法规规章的边界，错误适用第72条，即以规范性文件为监督职责来源的依据。

　　

　　3. 诉讼请求的类型分布

　　在行政公益诉讼的司法实践中，以履行之诉为主，履行之诉与确认之诉的复合之诉次之，由履行之诉转为确认之诉再次，单独的确认之诉最次(图3)。其他诉讼类型在案件检索中并未出现。确认之诉与履行之诉复合并用与履行之诉转为确认之诉的特殊诉讼请求样态高频率出现。

　　

　　4. 法定期限的执行情况

　　《公益诉讼办案规则》规定人民检察院办理行政公益诉讼案件，审查起诉期为1个月，从检察建议整改期届满之日起算，检察建议整改期为2个月。表1以法定的2个月检察建议回复期为前提，梳理人民检察院提起诉讼的时间跨距，多数案件超出法定的1个月的审查起诉期限。

　　

　　5. 人民法院的驳回起诉率

　　起诉与立案是同一个问题的两个角度，立案标志着诉讼程序的启动。在人民检察院提起行政公益诉讼后，人民法院需要审查是否符合起诉条件，对于符合起诉条件的行政公益诉讼案件，人民法院应当登记立案。在171份裁定书①与88份判决书，共计259份的行政公益诉讼案件中，人民法院因不符合起诉条件而裁定不予立案或判决驳回起诉率为0%(表2)。

　　

　　二、行政公益诉讼起诉条件实践的检视

　　通过对行政公益诉讼起诉条件立法的梳理可知，虽然我国目前关于行政公益诉讼的法律规范不断完备，但是有关起诉条件的法律规范散见分布在不同规范之中，缺少逻辑系统性的衔接，造成起诉要件上适用的偏差。同时，对行政公益诉讼起诉条件的实践梳理中发现，检察机关在行政公益诉讼制度实现目标上存在偏差，忽视了行政公益诉讼的法律监督功能，仅以维护公共利益为目的审查起诉条件，导致行政公益诉讼起诉条件形同虚设。

　　(一)检察建议内容未完全履行适用的脱离

　　在诉前程序转入诉讼程序要素上存在立法与司法的分歧。在司法实践中，检察机关未将《公益诉讼办案规则》第82条“行政机关是否落实检察建议内容”作为起诉要件，而是把“不依法履行职责”作为起诉要件。但在实践中“不依法履行职责”不仅无法为检察机关证明，而且将实质性要素嵌入起诉条件中，弱化了行政公益诉讼起诉条件的制度功能。

　　一方面，检察机关证明行政机关“不依法履行职责”具有客观不能性[12]。检察机关在提起行政公益诉讼时，在起诉状中以“未履行监管职责/怠于履行监管职责+国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态”陈述行政机关在检察机关履行检察建议程序后，未采取或未完全采取救济措施，以致国家利益、社会公共利益处于受侵害的状态。但在举证材料的支撑上，案件起诉时提供的材料为“公益受损的证明材料”，公益的受损无法直接证明行政机关“不依法履行职责”。检察机关在形式化的起诉中无法有效论证行政机关没有履行职责与公益受侵害的状态之间存在因果关系，检察机关从单一的公益受侵害的结果上不能认定行政机关“不依法履行职责”。

　　另一方面，“不依法履行职责”作为实体性的要件，将其作为起诉要件在起诉阶段审查难以发挥过滤或排除部分纠纷的功能，行政诉讼不能把行为合法性审查作为行政诉讼的起诉条件[8]。行政诉讼的起诉条件是案件能够进入诉讼审理作出案件实体判决的前提条件，起诉条件的设置是过滤不符合行政诉讼受理条件的案件进入到诉讼程序，满足起诉条件的诉讼具有值得司法裁判的必要性和有效性[13]。具体到行政公益诉讼中，行政公益诉讼具有两阶段的特殊构造，行政公益诉讼的起诉条件要具有由诉前程序进入诉讼程序的必要性。同时，起诉要件也要符合诉讼法程式要件，人民法院足以辨识判决的内容和范围即可[14]。“不依法履行职责”满足行政公益诉讼进入诉讼的必要性，但在形式上难以直接判定，大多数案件中人民法院都将其列为案件的争议焦点进行具体审查，所以将其作为起诉条件难以发挥过滤纠纷的作用。

　　(二)被告适格法律依据的低阶化

　　行政公益诉讼中被告是否为适格主体，关键在于审查其是否具备相应的监督管理职责，关于如何确定行政机关的监督管理职责，《公益诉讼办案规则》第72条已有了回答，但是在司法实践中，有案件将监督管理职责的认定依据低阶化，扩大至行政规范性文件范畴，甚至存在忽视监督管理职责法定化，自由确定监督管理职责的倾向。

　　在普洱市XX县人民检察院诉XX县住建局不履行法定职责案①中，认定住建局不履行法定职责的依据为《XX县公共租赁住房管理暂行规定》，将国务院颁布的《公共租赁住房管理办法》作为认定住建局是该职责主管部门的依据，而《公共租赁住房管理办法》中未涉及本案住建局未及时收缴租金的监督职责，本案中住建局不依法及时收缴租金的监督管理职责由《XX县公共租赁住房管理暂行规定》予以规定②，该规范在效力位阶上仅为行政规范性文件。被告适格问题具有一定的实践复杂性，而检察机关为便于确定具体的行政机关，不加识别，直接以行政规范性文件内容确定行政机关是否为被告，将被告适格的依据直接化、简单化，也突破《公益诉讼办案规则》第72条规定的法律法规规章范围，将被告适格的职责来源扩大到行政规范性文件范畴。而在被告适格的问题上，司法实践中检察机关在法律规定的相关职责的前提下，还需结合相关主体的履职能力，并客观分析谁的职责对公共利益的保护更为关键等相关因素，综合确定案件的适格被告。以行政规范性文件确定行政机关的监督管理职责应当审慎对待。行政规范性文件是行政机关的工作指南，并不在国家法律体系内，在《公益诉讼办案规则》尚未明晰行政规范性文件是否作为监督管理职责依据的情形下，行政规范性文件对检察机关不具有当然的约束力[15]。检察机关是国家法律监督机关，行政公益诉讼是检察机关对行政机关不依法履职造成相关领域公共利益受损而进行监督的手段，国家法律规范体系未规定的监督管理职责，检察机关不能随意突破法律界限，以行政规范性文件为依据进行监督，因此，对于行政机关违反行政规范性文件未能履行监督管理职责的情形，在无上位法依据时，检察机关不应将被告适格的依据范围放低至行政规范性文件。

　　(三)诉讼请求类型的不当并用

　　在《行政诉讼法》及其司法解释中，对于行政诉讼的诉讼请求，可以单独提起确认违法、无效之诉;单独提起责令履行之诉，以及确认违法或履行职责与采取补救措施并用，但对于确认之诉与履行之诉并行提起的情形，《行政诉讼法》并未予以规定[16]。所收集的88份行政公益诉讼司法案件中，有23件案例并行提起确认之诉与履行之诉，是当前行政公益诉讼诉讼请求方面两诉并用的一个缩影。

　　学理上，确认之诉与履行之诉的并用不符合诉讼理论。其一，确认之诉作为一种补充性诉讼，在给付之诉、撤销之诉无适用空间的情况下，确认之诉补位适用，目的在于宣示行政机关行为违法、无效，对行政机关而言没有执行力。因此在行政机关已全面履行职责、实现检察机关诉请时，法律规范允许人民检察院可以向人民法院提起确认之诉，彰显检察机关维护国家利益、社会公共利益法律监督功能的权威性。其二，履行之诉中隐含了确认诉讼请求的功能[17]，履行之诉要求行政机关履行相应职责，这隐含了行政机关具有履行相应职责的义务，在未提起行政诉讼之前行政机关就应履行，但因行政机关的不履行造成了现有诉讼，人民法院判决行政机关履行行政职责，亦是对行政机关诉讼前不作为的否定性评价。而确认之诉与履行之诉一同在诉讼中被检察机关提起，是对行政机关在诉讼前不履行职责行为的“重复性诉讼”。

　　(四)行政公益诉讼审查起诉期的虚置

　　在行政公益诉讼的司法实践中，从88份行政公益诉讼案件对行政公益起诉期限的执行情况来看，检察机关在审查起诉期内提起诉讼的占比仅有25%，大多数案件不受《公益诉讼办案规则》审查起诉期为1个月的限制，因此，至少从检察机关角度，审查起诉期限不等同于起诉期限，即使超出审查起诉期限仍可以向人民法院提起诉讼。人民法院方面，从梳理的裁定书与判决书当中，未见一例因超出起诉期限而驳回起诉的案件，在行政公益诉讼中，人民法院将起诉期限这一消极起诉条件排除在起诉条件的审查之外。

　　在行政公益诉讼的司法实践梳理中，存在从检察建议回复期届满到向人民法院提起诉讼，时间跨距达到1年甚至是3年之久的情形。行政公益诉讼督促行政机关及时依法行政，维护法秩序的平衡。但是作为监督机关的检察机关在进行监督时，自身还存在着拖延监督、不及时监督、跟进案件进展的问题，如何确保行政公益诉讼对行政机关监督的有效行使?行政诉讼起诉期限基于法的安定性原则和行政行为公定力理论，督促行政相对人正确、及时行使诉权[4]。在行政公益诉讼中，公益起诉人也应依法、及时地履行法定职责，及时督促行政机关履行法定职责。检察机关被赋予公益起诉人的法定监督权力，应有一定的制度约束检察机关能够正确及时行使监督权力，这可能也是“审查起诉期”的立法目的所在，但是行政公益诉讼的实践中检察机关不受起诉期限约束，即使距离检察建议已过去1年，仍可以对行政机关提起行政公益诉讼，检察机关提起诉讼时间的不确定性使法秩序难以稳定。

　　(五)人民法院立案审查功能的缺位

　　在《检察公益诉讼解释》第23条关于人民检察院提起行政公益诉讼起诉条件的规范中，也明确人民法院对于符合行政公益诉讼起诉条件的应当登记立案，与传统行政诉讼中人民法院的立案登记制度一致。但是相较于传统行政诉讼的立案难、起诉条件高阶化等问题，在梳理的259件司法文书中，未见因不符合起诉条件而不予立案、驳回起诉的案件。

　　司法实践中，行政公益诉讼的超低驳回起诉率反映出行政公益诉讼起诉条件过滤功能的失灵，进一步损害行政公益诉讼的质效。低驳回起诉率一方面由于检察机关主导行政公益诉讼模式，人民法院在政策影响下缺乏审查起诉条件的主动性，一旦驳回起诉面临的现实压力;另一方面审判机关缺少行政公益诉讼起诉条件的规范参照，难以合法有据地驳回检察机关的起诉。当前行政公益诉讼起诉条件不仅分散，且相关条文的理解与适用争议巨大，在未形成清晰审查起诉条件依据下，人民法院的登记立案只能流于程序。

　　三、行政公益诉讼起诉条件的完善对策

　　当前行政公益诉讼制度逐步走向成熟，司法实践在原有轨道上持续推行，在立法上司法部计划在2024年预备审议《检察公益诉讼法》，相关调研与起草工作逐步开展。行政公益诉讼的质量不断提升，最高人民检察院提出“公益诉讼检察重在突出精确性、规范性”[18]。起诉条件是“诉”的开端，检察机关应恪守检察权的边界，审慎检视起诉条件。希冀通过立法规范的完善与司法定位的强化纠正当前行政公益诉讼起诉条件的偏离。

　　(一)立法：检察公益诉讼立法的规范完善

　　检察公益诉讼专门立法是良法保善治的必然要求，制定检察公益诉讼法有利于规范检察机关依法行使职权。在行政公益诉讼起诉条件立法内容散乱、表述模糊的当下，检察公益诉讼法应科学统筹行政公益诉讼起诉条件，为检察机关、审判机关、行政机关提供清晰指引。在系统整合当前法律规范的相关起诉条件之外，检察公益诉讼法还应补足以下两方面起诉要件的内容表达。

　　1. 明确诉前程序转入诉讼程序的形式要件

　　当前法律规范中，《公益诉讼办案规则》第82条虽隐含行政公益诉讼中由诉前程序转入诉讼程序的形式判断要素。然而，一方面，《公益诉讼办案规则》的适用主体为检察机关，审判机关在审查起诉条件时对这一要素的判断缺失规范依据;另一方面，这一隐含要素并未在司法实践中适用，当前检察机关在提起诉讼时仍采用“未依法履行职责”这一胜诉要件[8]在起诉状及证明材料中适用。因此在检察公益诉讼法中，需清晰规范表述诉前程序转入诉讼程序的形式要素。

　　“行政机关是否落实检察建议”应作为诉前程序转为诉讼程序的要素。行政公益诉讼具有两阶段的特殊构造，诉前程序的核心内容是检察机关向行政机关发出检察建议，督促检察机关及时履行法定职责，判断诉前程序的履行效果是决定检察机关是否提起诉讼的重要参照，诉前程序是否履行即检察建议的内容是否得到落实，不仅检察机关对此有清晰的界定，对于审判机关而言，这也与我国对起诉条件形式化审查过滤的司法环境相契合。因此，检察公益诉讼立法应当清晰表达诉前程序转为诉讼程序的要素，为检察机关和审判机关提起诉讼与审查起诉提供清晰的参引。

　　2. 明确审查起诉期为起诉要件

　　虽然《公益诉讼办案规则》为检察机关设置审查起诉期，但是在司法实践中否定审查起诉期的性质，不将其纳入起诉条件中，导致检察机关提起行政公益诉讼时间上的任意性。一方面，通过检察机关法律监督的职能定位督促检察机关在审查起诉期内及时诉讼;另一方面，也需要进一步在规范层面上，认定审查起诉期的起诉条件的法律地位。

　　行政机关保护公益所需要的长时间与检察机关遵守审查起诉期限之间并不存在不可调和的矛盾，在时间跨距较大的几起案件，如陕西省XX人民检察院诉文物局不履行文物保护监管职责一案①中，由人民检察院以“城墙的文物本体进行保护性修缮，专业性强、工作量大、涉及面广，行政机关在两个月法定整改期限内不能全部整改到位”为由中止案件审查。在中止审查期间发现检察建议提出的问题仍有部分未整改到位，部分已整改问题出现反弹，检察机关恢复审查，并及时提起诉讼。因此，即使受损公益无法在审查起诉期内恢复，二者之间也并不矛盾，中止审查制度已有实践，检察机关可以在审查起诉期启动中止审查制度。中止审查制度能够给予行政机关足够时间恢复受损公益，同时也满足检察机关审查起诉期内提起公益诉讼的时限要求。在中止审查制度充分适用的前提下，可以进一步明确审查起诉期为行政公益诉讼的起诉要件。

　　(二)司法：检察机关与审判机关坚守功能定位

　　1. 检察机关坚持法律监督界限

　　行政公益诉讼目的是行政公益诉讼制度中一个深层次理论问题，行政公益诉讼的目的决定着行政公益诉讼的制度内容及发展方向。而关于行政公益诉讼目的的争论围绕着“公益保护”和“法律监督”两个方向展开。“公益保护”视角下，检察机关被授权为公益诉讼的起诉主体，作为公共利益的代表，在行政机关不作为或乱作为导致公益受损时，以公益代表人身份提起诉讼，根本目的在于维护公共利益。而“法律监督”视角下，检察机关作为国家法律的监督机关，诉讼是监督的主要手段，以提起行政公益诉讼的形式监督行政机关依法行政、依法全面及时履行法定职责。

　　检察机关不同的职能定位影响着行政公益诉讼的目的，而检察机关对于自身的功能定位影响行政公益诉讼起诉条件的选择。在上述既存问题中，被告适格的依据低阶化，源于检察机关在履职过程中发现可能存在公共利益遭到破坏的情形，为了救济受损的公益，在规范性文件中寻求职责来源，而忽视了规范性文件的效力位阶，以公共利益救济与保护为导向，忽视了检察机关自身的法律监督职能。检察机关实践中制发检察建议后，往往会开展“回头看”跟进案件的进展，在跟进调查中发现公共利益仍然没有得到保护时，会立即提起诉讼，忽略法定审查起诉期限的时间要求，而再次发现公益受损的跟进调查缺少时间、次数要求，往往是政策性的驱动。这也反映出检察机关在公益没有得到保护与已经超出审查起诉期限之间，倒向公益保护一侧。

　　从检察机关机构的历史追溯，检察机关履职的目的应是监督相关行政机关依法行政[15]。此外，为解决一般监督权的缺失导致检察机关在监督过程中不畅的问题，行政公益诉讼特别授权检察机关对不依法履行法定职责、造成公共利益损害的行政机关提起诉讼的法律地位，补足了检察机关对行政机关通过检察建议、诉讼手段进行监督的法律依据的缺失。检察机关不是公共利益的代表人，但在我国法治体系下，行政机关是公共利益的供给主体和代表主体，检察机关则是公共利益的监督主体。因此，检察机关应回归法律监督的主线之上，以维护法治统一、监督行政机关依法行政为首要目的，不能以保护公共利益为首要目的，使得法律监督机关成为法律侵蚀者。

　　2. 审判机关客观中立审查起诉条件

　　行政诉讼审查起诉阶段，人民法院需对起诉条件进行客观审查。人民法院作为审判机关，在诉讼中作为中立裁判者进行案件审判，行政公益诉讼制度遵循登记立案制，要求人民法院对于符合起诉条件应当登记立案，在行政公益诉讼中人民法院仍需依照传统行政诉讼，审查行政公益诉讼是否满足起诉条件，客观评价案件进入诉讼审理的必要性。人民法院是我国宪法规定的审判机关，独立行使审判权。在进入诉讼程序的判断上，人民法院也应保持客观独立性，减少其他干扰因素影响。行政公益诉讼实施以来，检察院的高胜诉率表明，行政公益诉讼制度上呈现出人民检察院主导的趋势，人民法院客观裁判者的地位弱化。行政公益诉讼高质效的发展道路上，需要进一步强化人民法院的客观裁判者地位，形成完整平衡的检察机关诉讼、行政机关应诉、审判机关裁判三方对抗局面。

　　人民法院应当充分履行指导释明义务。在行政公益诉讼中，检察机关对诉讼请求类型的不当并用情形严重，诉讼请求的类型是人民法院形式审查起诉条件的内容之一。对于检察机关提起的诉讼请求中存在的不当并用，人民法院应当及时发挥审查功能，通过释明等方式矫正检察机关正确适用诉讼请求，对在释明后检察机关仍不变更诉讼请求的，人民法院应当驳回部分诉讼请求。例如达州市XX区人民检察院诉达州市XX区住建局不履行城乡建设行政管理法定职责一案①中，对于人民检察院提起的确认违法之诉与责令履行之诉的诉讼请求，人民法院认为履行法定职责之诉的基础与前提是被告存在未依法履行法定职责的违法行为，因此确认被告违法行为之诉不能成为单独的诉请。人民法院应及时释明，而不是在人民检察院已经错误进行两诉并用之下，依照人民检察院诉请作出确认判决和履行判决，此举无疑将加重实践中诉讼请求的畸形化。

　　四、结语

　　行政公益诉讼起诉条件作为行政公益诉讼程序的开启，在实践中发挥着过滤纠纷、减少司法资源浪费的门槛作用，行政公益诉讼既要达成诉前解决纠纷的最佳状态，也要实现行政公益诉讼起诉的精准化与规范化。在当前行政公益诉讼起诉条件的立法中，各相关法条分散以及部分规范缺失，在实践中检察机关缺少有效的指引;检察机关在政策推动下成为行政公益诉讼的公益起诉人，自身在实践中不能清晰定位，共同造成了行政公益诉讼在诉前程序与诉讼程序的衔接、被告适格的法律依据、诉讼请求类型以及起诉期限等方面的偏离。通过检察公益诉讼立法规范的完善、行政公益诉讼的目的指引，以及实践过程中上级检察机关与人民法院有效的释明，有助于推动行政公益诉讼的起诉条件发挥实质化提起行政公益诉讼的作用。

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